中證鵬元評級 作者：周顯峰 吳鵬 杜照康
來源：中證鵬元評級
前 言
招標人是招投標活動的發起者和重要組織推動者，其行為是否規范、權利行使是否得當，直接關系到招投標活動是否公平公正，能否實現競爭擇優的初衷。《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國招標投標法實施條例》等招投標法律法規對招標人的權利、義務和責任作出了規定，也為招標人劃清了行為邊界。為創新完善體制機制，推動招標投標市場規范健康發展，2024年5月，國務院辦公廳印發《關于創新完善體制機制推動招標投標市場規范健康發展的意見》（國辦發〔2024〕21號，下稱“國辦《意見》”），從國家層面提出了“落實招標人主體責任 + 全鏈條監管”的頂層設計思維。對此，我們也在該國辦《意見》出臺后，撰寫了君合法評丨“招投標新二十條”——《國務院辦公廳關于創新完善體制機制推動招標投標市場規范健康發展的意見》之九大亮點。而就在今年的11月11日，國家發展改革委等部門配套國辦《意見》發布《招標人主體責任履行指引》（發改法規〔2025〕1358號，下稱“《指引》”），將“宏觀意見”細化為“行為規范”，進一步壓實招標人主體責任，引導和督促招標人履職盡責。本文將歸納該《指引》中的八大亮點并進行簡要評析。
一、八大亮點
該《指引》共分為8章42條，從招投標全周期管理角度出發，圍繞標前工作、招標、開標和評標、定標、履約管理、監督管理等6個重點環節，逐項明確招標人履行主體責任的方式和要求，強調招標人對招投標活動的科學性、合法性、廉潔性負責。
亮點一
細化強招范圍“例外清單”，杜絕口頭豁免
在《必須招標的工程項目規定》（國家發展改革委令2018年第16號）的基礎上，《指引》第八條將8類可不進行招標的“豁免”情形逐項列明，分別為（一）涉及國家安全、國家秘密的；（二）搶險救災的；（三）以工代賑、需要使用農民工的；（四）需要采用不可替代的專利或者專有技術的；（五）采購人（含通過招標投標方式取得特許經營權的投資人）依法能夠自行建設、生產或者提供的；（六）需要向原中標人采購工程、貨物或者服務，否則將影響施工或者功能配套要求的；（七）總承包企業分包或者采購的（以暫估價形式包括在總承包范圍內，且達到依法必須進行招標規模標準的情形除外）；（八）國家規定的其他不招標情形。其中，前6類情形此前已分別在《招標投標法》第六十六條和《招標投標法實施條例》第九條中載明。有鑒于此，該《指引》再次明確了就總承包企業分包或者采購的情形（即上述第7類情形）原則上可不進行招標，與《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發〔2017〕19號）第三條第（三）款1中的相關規定遙相呼應。該等“例外清單”將對今后實踐中的招標采購活動發揮更好的指導作用。
同時，對于存在前款所列情形的項目，按照《政府投資條例》和《企業投資項目核準和備案管理條例》需要履行審批、核準手續的，項目單位應當在提交項目可行性研究報告或者項目申請書時，就不招標的具體范圍和事由作出說明。我們理解此舉將一定程度上彌補招標方利用“口頭豁免”的漏洞，并與國辦《意見》“依法加大對規避招標等違法犯罪行為的懲處力度”交相呼應。
亮點二
引入非強制招標項目“成本—效益”評估機制
《指引》第九條創新引入“招標成本測算”機制，即對不屬于依法必須進行招標范圍的采購項目，招標方要結合項目技術特性、同類項目歷史交易情況、潛在投標人的市場競爭情況等，綜合考慮招標的成本、效率、效益，科學確定是否招標。對于招標成本高或者無法進行有效競爭的項目，原則上不進行招標。對于不招標的項目，企業或者項目單位可以選擇詢比采購、競價采購、談判采購、直接采購等方式進行采購。同時，其第十一條規定：“對于同類型、重復性招標項目，招標人可以結合項目實際，采用框架協議招標、集中招標等方式實施，提高組織效率，降低招標成本。”這一系列的規定，賦予了招標方在招投標活動中的自主決策權和靈活性，以避免招標模式的僵化，進一步提升資源配置的效率。
亮點三
強化招標文件編制責任
招標人能否嚴格規范編制招標文件，既反映了其對招標活動的管理水平，也一定程度上影響著招投標活動能否公平公正順利進行。《指引》第十三條規定：“招標人要根據標準招標文件（示范文本），按照招標方案，高質量編制招標文件，明確招標項目的技術要求、資格審查標準、投標報價要求、評標標準、定標方式以及擬簽訂合同的主要條款等事項。”本條通過明確招標文件編制要求，將從源頭上減少后續環節的合規風險，進一步壓實招標人責任。
亮點四
“異常低價”認定標準前移
與國辦《意見》“完善評標委員會對異常低價的甄別處理程序，依法否決嚴重影響履約的低價投標”配套，《指引》第十四條要求對于具有一定技術復雜性、質量要求高的招標項目，招標人應當采用綜合評估法，并合理確定價格權重。對于供應充足、潛在投標人競爭比較激烈的招標項目，招標文件要在招標文件中明確判斷“可能低于成本或影響履約的異常低價投標”的標準及評標委員會的處理程序，同時，對于需要由中標人繼續長期提供運維、更新、升級等服務的項目，招標人應當要求投標人結合全周期綜合成本進行報價，不得僅就個別產品或者服務進行報價。
亮點五
再次明確定標權“歸屬”招標人
在實踐中，不少招投標活動由“評標專家說了算”，造成權責錯位，中標結果受到干擾。《指引》第二十六條則再次明確了“招標人對定標負主體責任”，招標人應當從評標委員會推薦的中標候選人范圍內，按照法律法規規定和招標文件明確的定標要素及優先順序，自主研究確定中標人，進一步強化“評定分離”的原則，而這也是該《指引》的核心要旨。同時，本條還明確定標活動需實現“全過程記錄”和“可追溯管理”，這與國辦《意見》“加大招標文件隨機抽查力度”進行了有效銜接。
關于異常情形的識別，《指引》則更加明晰了相應的復核、糾正與否決中標候選人機制。其中，《指引》第二十五條規定：“招標人在公示中標候選人前，要認真審查評標委員會提交的書面評標報告。發現存在下列異常情形的，應當要求評標委員會進行復核；確認存在問題的，應當要求評標委員會進行糾正：（一）評標委員會未按照招標文件規定的評標標準和方法進行評標；（二）評標委員會對客觀評審因素評分不一致，評分畸高、畸低，或者計算錯誤；（三）評標委員會未對可能低于成本或者影響履約的異常低價投標和嚴重不平衡報價進行分析研判；（四）評標委員會未依法通知投標人進行澄清、說明；（五）評標委員會對應當否決的投標未予否決，或者存在隨意否決投標的情況；（六）其他評標委員會不客觀不公正履行評標職責的情形。”
此外，關于定標環節的核驗，《指引》第二十七條規定：“招標人在定標過程中，對中標候選人組織核驗，發現存在下列情形的，不得確定其為中標人：（一）存在弄虛作假、圍標串標等違法情形，不符合中標條件；（二）資質、業績、人員資格、信用、財務狀況、生產條件等不符合中標條件的；（三）因經營、財務狀況發生較大變化，可能影響其履約能力的；（四）不按照招標文件要求提交履約保證金的。招標人認為中標候選人存在前款第（一）（四）項情形的，在充分核驗事實情況后，有權按照法律法規和招標文件規定確定其他中標候選人為中標人，也可以重新招標。”
亮點六
明晰投標異議與投訴程序的銜接
《指引》第二十八條規定：“招標人要在規定時限內將處理結果書面答復異議人，作出答復前，應當暫停招標投標活動。異議人對答復內容不服，仍然以同一事實和理由提出異議的，應當明確告知不再受理，并告知異議人可以依法向有關行政監督部門投訴。”本條再次明確了招標人“暫停招標投標活動”的義務，避免“先中標、后扯皮”。投標人可先提出異議，但“同一異議不再理”，投標人可另行采取投訴路徑。關于投訴，如在工程建設領域，相關投訴處理機制可參考《工程建設項目招標投標活動投訴處理辦法(2013修正)》，其中第九條規定：“投訴人認為招標投標活動不符合法律行政法規規定的，可以在知道或者應當知道之日起十日內提出書面投訴。”同時需要注意的是，根據《招標投標法實施條例》第六十條的規定：“就本條例第二十二條、第四十四條、第五十四條2規定事項投訴的，應當先向招標人提出異議。”因此，針對特定情形，相關主體并不可以跳過異議環節直接投訴。
亮點七
嚴控中標合同金額的不合理變更
在實踐中，中標后投標人提出變更合同金額的現象屢見不鮮，且爭議頻頻。對此，《指引》第三十二條明確：“中標人要求變更合同金額超過中標合同金額10%，或者擬分包金額超過招標文件約定分包金額10%的，招標人要組織力量對履約情況進行全面審核，充分研究論證合同變更的必要性和合規性。”此舉通過就中標合同金額變更幅度的進一步控制，有助于更大程度上避免“先低價中標、后高額變更”之亂象。
亮點八
強化檔案資料“十五年期”保管責任
《指引》第三十四條明確招標人應采取有效措施確保招標投標資料的完整和安全，及時收集、整理、歸檔招標投標交易和合同履行過程中產生的各種文件資料和信息數據，并將“招標投標資料保管不少于15年”明確至該《指引》中，以強化檔案資料保存，常態化開展招標后評價。
二、小 結
綜上所述，這份《指引》并不是簡單的“操作細則”，而是把國辦《意見》的“宏觀要求”轉化為更加明晰而厚重的“責任清單”。從2026年1月1日起，該《指引》將正式施行。對此，我們建議招標人要徹底摒棄“輕流程而重結果、輕招標而重履約”的固化思維，強化在招投標全過程作為“第一責任人”的意識，將重心從“防審計、避追責”轉移到選好、管好、抓好項目上。同時我們也建議各企業及項目單位根據《指引》要求，盡快修訂完善內部的招投標管理辦法，加強對招標業務人員的業務培訓，提升編制高質量招標文件、科學組織評標、有效管理履約的能力。
目前，各地區、各有關單位圍繞強化招標人主體地位、規范招標人權利行使、加強招標人監督等方面，探索實施了一批行之有效的經驗做法。而我們也相信，隨著國辦《意見》和《指引》的陸續出臺以及國家招投標法規和政策條件的完善，招投標交易秩序定會更加清朗，各類主體也必將在更加健康有序的市場環境中蓬勃發展和不斷壯大。
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