有投拓朋友留言：“芽總，請(qǐng)問工業(yè)用地想變性為商業(yè)用地，直接補(bǔ)交出讓金是否可以，是否還需要進(jìn)行招拍掛？”

可以很明確的是：工業(yè)地變性，首先必須符合城市總體規(guī)劃，并需經(jīng)過規(guī)劃部門批準(zhǔn)，需要土地部門的領(lǐng)導(dǎo)簽字意見。

根據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十八條“土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的土地用途的，應(yīng)當(dāng)征得出讓方同意并經(jīng)土地管理部門和城市規(guī)劃部門批準(zhǔn)，依照本章的有關(guān)規(guī)定重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，調(diào)整土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記。”

但是，是不是必須重新走招拍掛程序，市面基本都是亂寫一通的文章了。新芽這里特摘一則江西最高法的案件，對(duì)這個(gè)問題詳細(xì)闡述。（特別鳴謝：法務(wù)lisa提供指導(dǎo)和材料）

案情簡(jiǎn)介

一、2003年，南康市方正床單廠通過競(jìng)拍方式取得案涉地塊的使用權(quán)，土地用途為工業(yè)用地。2004年，南康國(guó)土分局與南康市方正床單廠（個(gè)體工商戶，經(jīng)營(yíng)者為賴正福）簽訂《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》。

二、2013年，賴正福向南康國(guó)土分局提交《關(guān)于請(qǐng)求辦理南康市方正床單廠補(bǔ)交土地出讓金的相關(guān)手續(xù)的請(qǐng)示》，請(qǐng)求辦理案涉土地變更為居住用地的相關(guān)手續(xù)。南康國(guó)土分局向南康政府報(bào)告請(qǐng)示該事項(xiàng)，南康政府于2014年向南康國(guó)土分局作出康府辦抄字（2014）177號(hào)抄告單，認(rèn)為工業(yè)用地調(diào)整為商住用地應(yīng)先由政府收回后，再編制土地拍賣方案進(jìn)行網(wǎng)上公開拍賣出讓。

三、江西高院判決：撤銷南康政府作出的抄告單中關(guān)于南康市方正床單廠土地用途變更登記程序的內(nèi)容。

裁判要點(diǎn)

江西高院改判撤銷本案南康政府作出的案涉政行為的原因在于：

第一，本案可通過重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同并調(diào)整土地使用權(quán)出讓金的方式辦理變更登記手續(xù)。本案被訴行政行為的內(nèi)容屬于土地用途變更登記程序問題。根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第十八條規(guī)定：“土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)出讓金”。據(jù)此，經(jīng)批準(zhǔn)同意改變土地用途的，土地使用者一般可通過簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同并調(diào)整土地使用權(quán)出讓金的方式辦理變更登記手續(xù)。

第二，本案土地用途變更并非應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)重新公開出讓的情形。南康政府作出被訴行政行為時(shí)，關(guān)于改變土地用途應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)的強(qiáng)制性規(guī)定主要有《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2003〕70號(hào)）第四節(jié)關(guān)于“協(xié)議出讓的土地改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用地的，必須先經(jīng)城市規(guī)劃部門同意，由國(guó)土資源行政主管部門同意招標(biāo)拍賣掛牌出讓”的規(guī)定，以及《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國(guó)發(fā)〔2008〕3號(hào)）第十四條關(guān)于“土地出讓合同和劃撥決定書要嚴(yán)格約定建設(shè)項(xiàng)目投資額、開竣工時(shí)間、規(guī)劃條件、價(jià)款、違約責(zé)任等內(nèi)容。對(duì)非經(jīng)營(yíng)性用地改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用地的，應(yīng)當(dāng)約定或明確政府可以收回土地使用權(quán)，重新依法出讓”的規(guī)定。但南康政府未提供證據(jù)證明案涉土地用途變更屬于上述規(guī)定的應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)重新公開出讓的情形。

第三，本案土地用途變更程序不適用《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第四條關(guān)于“商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅等四類經(jīng)營(yíng)性用地和同一土地有兩個(gè)或者兩個(gè)以上意向用地者，應(yīng)當(dāng)招標(biāo)拍賣掛牌出讓”的規(guī)定及《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范（試行）》第4.3條關(guān)于協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)范圍的規(guī)定。土地供地出讓與土地出讓后改變建設(shè)用途是兩種不同的程序，上述規(guī)定是政府對(duì)其已收儲(chǔ)土地進(jìn)行出讓的程序，而非土地使用者取得土地之后辦理變更登記的程序。

上述案件結(jié)論總結(jié)：

1、工業(yè)地變性，首先必須符合城市總體規(guī)劃，并需經(jīng)過規(guī)劃部門批準(zhǔn)，需要土地部門的領(lǐng)導(dǎo)簽字意見。

2、除非是劃撥用地；或土地出讓合同有明確規(guī)定改變用途須收回使用權(quán)，并重新出讓。否則，按政策只是如何實(shí)現(xiàn)補(bǔ)交差價(jià)的問題，不一定需要招拍掛。

如何實(shí)現(xiàn)補(bǔ)交差價(jià)？這就涉及到地方政府關(guān)于這件事情的理解。有如需要進(jìn)行招拍掛，有如則申明只需按市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格補(bǔ)交土地出讓金即可。新芽這里給一個(gè)例子：

實(shí)操上的一些做法

實(shí)際上，在各個(gè)地方政府在工業(yè)用地變性問題上的態(tài)度各不相同。如果由政府統(tǒng)一收儲(chǔ)調(diào)規(guī)變性，在土地使用權(quán)未到期的情況下，需要與原土地使用者協(xié)商，并且支付一定的補(bǔ)償金。協(xié)商這個(gè)環(huán)節(jié)很難，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，所以很多地方政府根本不愿意去做。補(bǔ)償金支付這個(gè)問題，對(duì)于財(cái)政本來就捉襟見肘的一些地方，才是最大的攔路虎。

對(duì)于財(cái)政較為寬裕的一二線城市，對(duì)于工業(yè)用地的變性，都是嚴(yán)格控制的態(tài)度。道理很簡(jiǎn)單，工業(yè)用地變性會(huì)占用當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)用地指標(biāo)，而且自主變性對(duì)于增加土地財(cái)政收入，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有公開拍賣競(jìng)價(jià)的貢獻(xiàn)大。因?yàn)橥恋嘏馁u市場(chǎng)溢價(jià)較高，這類城市也愿意付出成本去做工業(yè)用地的提前回收、補(bǔ)償，調(diào)規(guī)變性等工作。

但是廣大的三四五線城市就另當(dāng)別論了，因?yàn)樨?cái)政支付能力較差，工業(yè)用地收儲(chǔ)還會(huì)占用本來就已經(jīng)很飽和的供求市場(chǎng)。因此這類城市一般對(duì)調(diào)規(guī)變性持半開放的態(tài)度，一方面不禁止也不支持土地使用權(quán)人去申請(qǐng)自主調(diào)規(guī)變性，另一方面對(duì)每年通過自主調(diào)規(guī)變性地塊的數(shù)量、面積有嚴(yán)格的把控，以免影響正常的供地秩序。

土地變性主要流程

大前提是土地所在區(qū)域的控規(guī)已經(jīng)由工業(yè)用地變?yōu)樯套∮玫兀绻玫匾?guī)劃沒有調(diào)整，變性就無從說起。并且需要提前向地方政府的分管領(lǐng)導(dǎo)（一般會(huì)是分管市長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、縣長(zhǎng)層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)）線下溝通，取得口頭溝通同意后，再開始正式的申請(qǐng)流程。

大致需要五個(gè)步驟：

1、向當(dāng)?shù)卣暾?qǐng)變性，取得同意的會(huì)議紀(jì)要或者批復(fù)（這個(gè)至關(guān)重要）；

2、規(guī)劃部門出具新的規(guī)劃條件；

3、由評(píng)估公司出具地塊價(jià)值評(píng)估報(bào)告；

4、繳納雙評(píng)估土地差價(jià)；

5、集齊上述資料，向國(guó)土局申請(qǐng)新辦國(guó)土證。

備注：雙評(píng)估補(bǔ)差，指的是按照土地現(xiàn)在的市場(chǎng)價(jià)值估值，減去工業(yè)土地使用年限剩余的殘值，得到的現(xiàn)在需要交納的差價(jià)土地款。

風(fēng)險(xiǎn)控制

在樂觀的情況下，上述全部流程走完需要6-9個(gè)月的時(shí)間。一些土地居間人所說的三個(gè)月能搞定的說法，基本上不可信。變性的項(xiàng)目，需要到政府去核實(shí)該項(xiàng)目是否滿足要求，能否啟動(dòng)程序，雙評(píng)估價(jià)格補(bǔ)差繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等。很多項(xiàng)目土地方自己也沒多大把握能否完成自主變性，只是聽?zhēng)讉€(gè)中間人攛掇，就信以為然。

謹(jǐn)慎評(píng)估工改項(xiàng)目走完全套流程所需的時(shí)間，這個(gè)至關(guān)重要。新芽認(rèn)為，在無法準(zhǔn)確預(yù)估時(shí)間的情況下，不建議支付大額定金，保證金、共管資金等。可以先簽訂框架協(xié)議，鎖定項(xiàng)目后，在雙評(píng)估補(bǔ)價(jià)差的環(huán)節(jié)再支付資金。資金支付后能快速取得國(guó)土證，交易風(fēng)險(xiǎn)能得到有效把控。

很多地方政府在權(quán)利人申請(qǐng)自主變性方面，表面上是持開放和歡迎的態(tài)度的，只要你去申請(qǐng)，都會(huì)受理。但這并不代表你會(huì)順利拿到新辦的土地證，撿到“便宜”。地方政府會(huì)使用一下套路，讓你拿到新證也很難受：一是提高雙評(píng)估的價(jià)格，正常來講一般在雙評(píng)估環(huán)節(jié)是用基準(zhǔn)地價(jià)作為基礎(chǔ)進(jìn)行土地現(xiàn)值評(píng)估，但是很多地方采用近期土拍的最高價(jià)為基礎(chǔ)評(píng)估的辦法，讓你拿到的地跟拍到的地一樣貴。二是提高商住比，周邊地塊的商業(yè)比例都是10%，但是你家去申請(qǐng)的時(shí)候，要求做到30%。三是要求自持、配建、移交等，這類用得相對(duì)比較少。

#總結(jié)一句話，工業(yè)地變性是一個(gè)集技術(shù)和資源人脈的工作，而且十分耗費(fèi)時(shí)間，必須對(duì)全流程有一個(gè)充分的評(píng)估。

特別鳴謝：法務(wù)lisa提供指導(dǎo)和材料