作者：楊曉懌

來(lái)源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

近日，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚等在《地方財(cái)政研究》發(fā)表《化解隱性債務(wù)方式方法的再探討》一文，建議適當(dāng)允許部分隱性債務(wù)置換為法定債務(wù)，減輕流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)；探索適度延長(zhǎng)地方政府隱性債務(wù)化解的期限。

結(jié)合年初部分地區(qū)已經(jīng)使用再融資債券對(duì)隱性債務(wù)進(jìn)行了置換，以及近期對(duì)隱性債務(wù)再次加大了查處力度，讓市場(chǎng)再度燃起了希望，認(rèn)為當(dāng)前的城投債務(wù)與隱性債務(wù)可能迎來(lái)較大范圍的置換。

但是，在當(dāng)前的政策環(huán)境與制度下，新一輪的債務(wù)置換將面臨許多限制；2014-2018年全面的地方債務(wù)置換不會(huì)重演，新一輪置換沒(méi)那么簡(jiǎn)單。

在兩會(huì)后的國(guó)常會(huì)上，國(guó)務(wù)院要求“保持宏觀杠桿率基本穩(wěn)定，政府杠桿率要有所降低”；加上積極財(cái)政的政策已經(jīng)持續(xù)了兩年時(shí)間，當(dāng)前積極財(cái)政要應(yīng)對(duì)的沖擊以及經(jīng)濟(jì)托底的責(zé)任已經(jīng)完成，這意味著未來(lái)兩年的政府名義債務(wù)率不再會(huì)有增長(zhǎng)，并且還會(huì)有一定的下降。

這就意味著計(jì)入地方債務(wù)率的、地方政府法定債券的增長(zhǎng)幅度是有限的；很難通過(guò)名義債務(wù)的擴(kuò)張來(lái)促使隱性債務(wù)的顯性化。當(dāng)前針對(duì)地方隱性債務(wù)的查處與數(shù)據(jù)，一直處在保密狀態(tài)，也是出于不增加名義債務(wù)率的考慮。

因此，在“政府降杠桿”的紅線下，通過(guò)法定債券來(lái)置換地方隱性債務(wù)的力度是比較有限的；只能在每年全國(guó)人大批復(fù)的債務(wù)限額內(nèi)進(jìn)行置換，并不會(huì)因債務(wù)置換而批準(zhǔn)新的債務(wù)額度。由此我們也不難發(fā)現(xiàn)，通過(guò)地方債券來(lái)置換存量債務(wù)，只能是一種債務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整和化解債務(wù)的補(bǔ)充行為，無(wú)法成為化解債務(wù)的主力軍。

置換經(jīng)驗(yàn)：治標(biāo)不治本

地方政府隱性債務(wù)是當(dāng)前影響財(cái)政穩(wěn)定的主要因素之一，通過(guò)債務(wù)置換來(lái)解決顯然是解決問(wèn)題的最佳辦法，也是市場(chǎng)的期待；那么為何置換無(wú)法成為主要解決方案、只能成為補(bǔ)充呢？

這是因?yàn)橹暗胤絺鶆?wù)已經(jīng)經(jīng)歷了兩輪債務(wù)置換，但從債務(wù)置換的既往經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，單純置換只是解決當(dāng)前的風(fēng)險(xiǎn)與問(wèn)題，并未真正解決地方財(cái)政的深層結(jié)構(gòu)問(wèn)題。在結(jié)構(gòu)性問(wèn)題與改革未完成前，進(jìn)行債務(wù)置換固然可以解決危機(jī)；但地方政府與平臺(tái)很快就將繼續(xù)舉債，新的地方債務(wù)問(wèn)題又將持續(xù)產(chǎn)生。

因此，債務(wù)置換必須結(jié)合財(cái)政深化改革、結(jié)構(gòu)性改革同時(shí)進(jìn)行；在逐漸建立現(xiàn)代財(cái)稅體系的同時(shí)，也要促進(jìn)地方政府與城投的發(fā)展模式，不斷推進(jìn)市場(chǎng)化模式的應(yīng)用。在全面防止地方債務(wù)新增、構(gòu)建新的政府投資模式的前提下，逐漸調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)、化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

在“十四五規(guī)劃”中，已經(jīng)明確指出“穩(wěn)妥化解地方政府隱性債務(wù)”是未來(lái)五年的主要工作；單純的置換沒(méi)有意義，要解決的是根本問(wèn)題。

政企分離：權(quán)責(zé)需清晰

在當(dāng)前的隱性債務(wù)甄別過(guò)程中，還面臨著一些根本上的問(wèn)題：一些以市場(chǎng)化債務(wù)形式存在的隱性債務(wù)，雖然被認(rèn)定為隱性債務(wù)，但從根本上依然以市場(chǎng)化模式解決為主，置換為法定債務(wù)只起補(bǔ)充作用、為市場(chǎng)化程度較低的地區(qū)進(jìn)行托底。

如果不遵守剛剛劃清的政企界限、再次把政企債務(wù)的權(quán)責(zé)混為一談，顯然不符合當(dāng)前城投新一輪轉(zhuǎn)型的大方向。因此，當(dāng)前的債務(wù)治理工作會(huì)繼續(xù)堅(jiān)定貫徹“政企分離”的基本邏輯：對(duì)于政府負(fù)有義務(wù)的政府性債務(wù)，財(cái)政在不改變其當(dāng)前債務(wù)屬性的基礎(chǔ)上進(jìn)行統(tǒng)一管理與解決處置；對(duì)于與政府無(wú)關(guān)的市場(chǎng)化債務(wù)，那么由市場(chǎng)化方式自行解決。

在這個(gè)過(guò)程中，城投債仍然將保持著最后的信仰；但隨著隱性債務(wù)的逐漸化解，政府與財(cái)政對(duì)城投的兜底保障義務(wù)將越來(lái)越弱，城投信仰也將不可逆的進(jìn)入消解階段。

新的置換？化債組合拳

那么，這意味著不會(huì)有新的債務(wù)置換了嗎？也并非如此。隨著今年來(lái)地方債發(fā)行規(guī)模的加大，在地方債務(wù)限額內(nèi)可以做的文章是很多的，尤其是財(cái)政部再次提出要擴(kuò)大地方專(zhuān)項(xiàng)債券的用途。

因此，雖然整體規(guī)模比較有限，但新的置換可能會(huì)通過(guò)債券內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性調(diào)整、新的創(chuàng)新方式給到地方政府支持。

并且考慮現(xiàn)狀后，債務(wù)置換伴隨的是“化債組合拳”。在給予債務(wù)置換的同時(shí)，也會(huì)對(duì)地方的債務(wù)治理、城投轉(zhuǎn)型、存量債務(wù)提出相應(yīng)的要求，并通過(guò)審計(jì)監(jiān)督；這一次給予的置換額度，不再是“大水漫灌”，而將是精準(zhǔn)施政。

無(wú)論是債務(wù)化解還是隱債治理，粗放式管理的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去；與金融監(jiān)管信息共享后的財(cái)政，即將開(kāi)始更精準(zhǔn)、靈活的監(jiān)管工作。

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原標(biāo)題： 隱性債務(wù)再次置換？沒(méi)那么簡(jiǎn)單