楊老師的基建課堂 作者：楊曉懌
來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）
近日，國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布2020年中國經(jīng)濟(jì)年報(bào)，顯示中國年度GDP超過百萬億元大關(guān)。在如此龐大的經(jīng)濟(jì)規(guī)模中，全年全國固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）518907億元，比上年增長2.9%，顯示出投資對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的強(qiáng)大驅(qū)動力。
但隨著地方債務(wù)問題的再次躁動，產(chǎn)業(yè)與消費(fèi)的逐漸復(fù)蘇，我們應(yīng)當(dāng)意識到財(cái)政支出的重點(diǎn)已經(jīng)開始轉(zhuǎn)向；從傳統(tǒng)的財(cái)政支出-基建投資，轉(zhuǎn)向財(cái)政支出-公共消費(fèi)。
財(cái)政支出的目的是什么？自然是促進(jìn)內(nèi)需釋放，并通過財(cái)政支出的乘數(shù)效應(yīng)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。在過去的許多年中，地方政府慣用的操作就是通過財(cái)政資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施類的投資，通過基建建設(shè)促進(jìn)各類需求、推進(jìn)人口的城鎮(zhèn)化、以及通過逐步完善的基建來促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
但是，隨著城鎮(zhèn)化已經(jīng)達(dá)到60%，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)開始出現(xiàn)變化，這套傳統(tǒng)邏輯的投資效率快速降低：
一是基建創(chuàng)造的需求已經(jīng)不能和產(chǎn)業(yè)發(fā)展匹配，基建帶動的鋼鐵、水泥等需求已歸屬“落后產(chǎn)能”；因此國家在2020年推出了“新基建”概念，希望改善基建投資對有效需求的帶動；
二是高速城鎮(zhèn)化的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束，基建投資的回收期逐漸增加。以土地出讓資金在短期內(nèi)平衡基建投資的時(shí)代已成往事，政府投資開始面臨較為嚴(yán)重的資金期限錯配問題，導(dǎo)致地方債務(wù)問題日漸增大；
三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新的時(shí)代，不再“野蠻生長”，不是地方政府通過園區(qū)建設(shè)、簡單的產(chǎn)業(yè)招商就能實(shí)現(xiàn)。因此我們看到地方政府在將基建投資轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)面臨著重重困難，不僅轉(zhuǎn)化的效率不高，許多地方還存在超前投資、園區(qū)閑置的情況。
因此，傳統(tǒng)的、依靠政府為主導(dǎo)的財(cái)政支出-基建投資的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束，要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級，這一局面必須被打破。
盤活存量資產(chǎn)艱難，直投不可持續(xù)
近些年來，高層已經(jīng)意識到傳統(tǒng)基建投資的效率日益降低；因此，不僅提出了“新基建”的概念，也出臺了一系列盤活存量資產(chǎn)政策，希望幫助地方政府盤活存量資產(chǎn)，提高資產(chǎn)的利用效率，以及通過資產(chǎn)的活化解決地方債務(wù)率過高的問題。
但是，在政府的主要資產(chǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不市場化的情況下，存量基建資產(chǎn)基本無法產(chǎn)生收益，能夠產(chǎn)生足夠現(xiàn)金流的項(xiàng)目少之又少。因此，當(dāng)前基建REITs的試點(diǎn)可以說非常艱難，離想象中的化解債務(wù)工具非常遙遠(yuǎn)。
另一方面，在持續(xù)的基建投資、無法收回資金、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)有限的情況下，地方債務(wù)的總體規(guī)模也成為了一個問題。不僅公開的債務(wù)規(guī)模不小，政府隱性債務(wù)、城投債、地方國有企業(yè)債務(wù)的規(guī)模普遍處于高位。
這意味著，盡管我國的基建市場還有很大的需求，但通過政府直接投資的模式已經(jīng)無法持續(xù)；要解決存量債務(wù)的問題，也必然要讓未來的實(shí)施模式開始轉(zhuǎn)向。
財(cái)政支出的市場化，轉(zhuǎn)向公共消費(fèi)
那么，如何提高財(cái)政支出轉(zhuǎn)化為地方經(jīng)濟(jì)的效率呢？這在近年的一系列市場化改革文件中均有體現(xiàn)，簡而言之就是“讓市場機(jī)制發(fā)揮更大的作用，讓市場機(jī)制決定資源的配給”。這在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中是非常實(shí)用的原則，不再是“地方政府覺得什么好，就把錢花到哪兒”，而是“錢花到哪兒有效果，就把錢花到哪兒”。
當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，需要的改革與時(shí)間都極其漫長。從短期來看，財(cái)政支出的主要變化是從政府直接投資，轉(zhuǎn)向“公共消費(fèi)”——即政府不再直接作為基建項(xiàng)目的投資主體，而是引入各類企業(yè)作為業(yè)主，政府將財(cái)政資金作為項(xiàng)目補(bǔ)貼、付費(fèi)，直接支付到項(xiàng)目公司。
我國自2014年以來推動的各類政府與社會資本合作模式，就是基于這一思想誕生。但由于當(dāng)時(shí)市場化環(huán)境與制度的不成熟，許多項(xiàng)目做成了“明股實(shí)債”，依然是政府債務(wù)的思路。下一步的市場化改革，會繼續(xù)在財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)上進(jìn)行改革與努力；未來的財(cái)政支出，將更多的用于公共消費(fèi)、購買服務(wù)，而不是直接投資。畢竟，政府自主投資的效率終究比不上市場配置資源的高效。
推動基建定價(jià)體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)循環(huán)
那么，為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，下一步的市場化改革的目標(biāo)是完全可期的，在政府支出方面會有以下幾方面的改變：
一是會進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)的流通與循環(huán)，在不改變公益性的前提下對公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行更合理的、市場化的“定價(jià)”，讓公益性資產(chǎn)的收益在市場上流通起來，由此改變基建資產(chǎn)無法盤活、新建項(xiàng)目收益不平衡等問題；
二是會加強(qiáng)限制政府的直接投資行為，也包括通過下屬國有企業(yè)進(jìn)行直接投資的行為。在總體債務(wù)率增高的情況下，繼續(xù)作為主體加杠桿顯然不是明智的舉措；地方國有企業(yè)會加強(qiáng)市場化的程度、更多的依賴企業(yè)進(jìn)行新的投資；
三是積極財(cái)政會逐漸退坡。盡管2021年還將是財(cái)政支出的大年，但在政府減少直接投資后，積極財(cái)政也到了該退出的時(shí)候，市場的東西，終究還將交還給市場；
四是國有企業(yè)改革將成為市場化改革的重要載體與實(shí)施平臺，在地方政府將一些實(shí)施目標(biāo)與任務(wù)交給地方國資企業(yè)后，這些企業(yè)的經(jīng)營模式、規(guī)模、乃至出資人也將出現(xiàn)非常大的變化，混合所有制改革將在這個領(lǐng)域產(chǎn)生非常大的作用。
在“十四五”期間，財(cái)政改革仍將是引領(lǐng)整個政府改革乃至市場化改革的排頭兵，對整個國內(nèi)經(jīng)濟(jì)都將有非常深遠(yuǎn)的影響；根據(jù)目前的高層動向來看，財(cái)政政策的轉(zhuǎn)向已經(jīng)在路上。
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