作者：楊曉懌

來(lái)源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

ABO，即授權(quán)(Authorize)-建設(shè)(Build)-運(yùn)營(yíng)(Operate)模式，是近期許多地方政府廣泛用于片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目包的一種模式。但是，由于這些項(xiàng)目中涉及到許多政府權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的公益性基礎(chǔ)設(shè)施，以及項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中涉及社會(huì)資本投資建設(shè)，采取ABO模式實(shí)施的片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目是否涉及政府隱性債務(wù)的討論頗多。

那么，ABO項(xiàng)目究竟是否屬于隱性債務(wù)？又該如何規(guī)避隱性債務(wù)的嫌疑呢？

在甄別政府隱性債務(wù)的過(guò)程中，核心判斷的關(guān)鍵在于“是否產(chǎn)生了地方財(cái)政的付款義務(wù)”；因此，如果政府直接采用ABO模式、將片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)權(quán)等權(quán)益直接授予了社會(huì)資本，由于其中存在屬于政府投資責(zé)任內(nèi)的公益性基礎(chǔ)設(shè)施、或?qū)⒇?cái)政直接付費(fèi)作為項(xiàng)目收益來(lái)源的，自然踩到了政府隱性債務(wù)的紅線。

因此，要解決這個(gè)問(wèn)題，必須從結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上入手，在堅(jiān)持“政企分離”基礎(chǔ)上，由政府授權(quán)本級(jí)國(guó)資委下屬的國(guó)有企業(yè)作為片區(qū)開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)化運(yùn)作主體，將片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目明確屬性、作為市場(chǎng)化封閉式運(yùn)作的企業(yè)投資項(xiàng)目。通過(guò)“政企分離”的形式，將項(xiàng)目與財(cái)政付款義務(wù)進(jìn)行分離，避免涉及地方隱性債務(wù)。

在項(xiàng)目性質(zhì)上，就將整個(gè)片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的性質(zhì)與地方財(cái)政進(jìn)行分離；然后由被授權(quán)的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化的運(yùn)作、基于企業(yè)主體選擇相應(yīng)的合作伙伴。如此一來(lái)，選擇合作伙伴或者產(chǎn)生對(duì)應(yīng)的付款義務(wù)，都是企業(yè)行為而非政府行為。

構(gòu)建收益自平衡，劃清債務(wù)界限

在遏制政府隱性債務(wù)不增加的情況下，地方政府投資項(xiàng)目紛紛開(kāi)始要求“項(xiàng)目收益自平衡”；如地方專項(xiàng)債券，同樣是通過(guò)這種形式在舉債的同時(shí)不增加地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)。因此，對(duì)于片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，是否實(shí)現(xiàn)資金自平衡、是否不增加地方政府的付款壓力，同樣是避免隱性債務(wù)的核心因素。

這就要求地方政府與國(guó)有企業(yè)在運(yùn)作片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目時(shí)，對(duì)項(xiàng)目的收益來(lái)源進(jìn)行梳理，并靈活運(yùn)用實(shí)施主體的企業(yè)性質(zhì)，對(duì)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、配套開(kāi)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行投資；通過(guò)片區(qū)內(nèi)的收益權(quán)與開(kāi)發(fā)權(quán)，實(shí)現(xiàn)資金的總體平衡。在不增加、不固定地方財(cái)政支出的前提下，隱性債務(wù)的嫌疑自然得以洗清。

同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)注意地方政府應(yīng)當(dāng)與片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目融資產(chǎn)生的負(fù)債劃清界限；地方政府不得以任何形式對(duì)片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行擔(dān)?；蜻M(jìn)行兜底承諾，要堅(jiān)持項(xiàng)目本身的市場(chǎng)化性質(zhì)、其運(yùn)作過(guò)程中產(chǎn)生的債務(wù)屬于企業(yè)債務(wù)，對(duì)應(yīng)的還款來(lái)源應(yīng)當(dāng)是企業(yè)的經(jīng)營(yíng)收入、而非是地方財(cái)政預(yù)算。

把握市場(chǎng)原則，執(zhí)行收支兩條線

由于當(dāng)前的政策框架限制，許多片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中產(chǎn)生的收益都需要先進(jìn)入政府預(yù)算；這就使得許多片區(qū)開(kāi)發(fā)的收益來(lái)源與資金歸集變得復(fù)雜起來(lái)。如果將這部分收益直接作為項(xiàng)目收入，就會(huì)產(chǎn)生與地方財(cái)政掛鉤的問(wèn)題，很容易產(chǎn)生隱性債務(wù)的嫌疑；究竟該如何考慮呢？

對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，實(shí)際上是需要重新明確“財(cái)政收支兩條線”的基本原則，如果直接將進(jìn)入地方財(cái)政的收入作為項(xiàng)目收入、或固定為項(xiàng)目的還款來(lái)源，自然涉及政府債務(wù)問(wèn)題。但在實(shí)際操作中，我們完全可以根據(jù)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、基建與公共服務(wù)項(xiàng)目市場(chǎng)化實(shí)施等口徑，建立地方政府“按效付費(fèi)”或者獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，通過(guò)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效的完成度與目標(biāo)，安排對(duì)應(yīng)的財(cái)政預(yù)算支出、支付到被授權(quán)的項(xiàng)目運(yùn)作主體。

因此，只要嚴(yán)格堅(jiān)持“財(cái)政收支兩條線”、“財(cái)政按效付費(fèi)”的原則，將應(yīng)當(dāng)進(jìn)入財(cái)政的項(xiàng)目收益與地方政府對(duì)項(xiàng)目的獎(jiǎng)補(bǔ)與付費(fèi)分開(kāi)，片區(qū)開(kāi)發(fā)仍然可以在不增加政府債務(wù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作、并達(dá)到項(xiàng)目收益自平衡的目標(biāo)。

限制債務(wù)重要，但不能因噎廢食

隨著查處隱性債務(wù)的風(fēng)暴愈演愈烈，許多地方政府對(duì)新上項(xiàng)目開(kāi)始日漸警惕，時(shí)時(shí)刻刻伴隨著“是否屬于隱性債務(wù)”的擔(dān)憂。但是，限制債務(wù)增加并不意味著地方政府責(zé)任與義務(wù)的減少，要達(dá)到未來(lái)的地方政府工作目標(biāo)、進(jìn)一步推動(dòng)地方的發(fā)展，地方政府該做的事仍然需要繼續(xù)；只是如何“帶著鐐銬起舞”是一門(mén)需要技巧的義務(wù)。

因此，盡管片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目面臨著許多爭(zhēng)議，ABO模式也開(kāi)始逐漸異化；但這只代表未來(lái)項(xiàng)目合規(guī)實(shí)施的重要性日趨提高，地方政府并不能“因噎廢食”，就此暫緩片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的推進(jìn)與實(shí)施。

該做的事，仍然需要去做。

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原標(biāo)題： ABO片區(qū)開(kāi)發(fā)，是否屬于隱性債務(wù)？