作者：公用評級四部 丁曉 張昶 劉亞利

來源：聯(lián)合資信

摘要

自然資發(fā)〔2026〕38號(hào)文旨在通過嚴(yán)格實(shí)施土地增存掛鉤、統(tǒng)籌管控新增建設(shè)用地、優(yōu)化要素審批與保障機(jī)制等，提高土地資源配置效率。“控增量、盤存量，增存掛鉤”的政策導(dǎo)向?qū)ν恋刎?cái)政、城市建設(shè)發(fā)展、城投企業(yè)均產(chǎn)生重要影響。

地方發(fā)展方面，38號(hào)文將倒逼地方政府?dāng)[脫土地財(cái)政依賴，重塑地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展邏輯，推動(dòng)地方政府加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式；助力城市發(fā)展由規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升，更加注重提質(zhì)增效和精細(xì)化管控。長期看，優(yōu)化供給邏輯下，區(qū)域發(fā)展的分化特征將持續(xù)顯現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地資產(chǎn)價(jià)格更趨穩(wěn)定，區(qū)域發(fā)展韌性更強(qiáng)；其他地區(qū)土地價(jià)格或?qū)⒊掷m(xù)承壓，區(qū)域發(fā)展或?qū)⑹艿揭欢ㄖ萍s。

城投企業(yè)方面，政策驅(qū)動(dòng)城投企業(yè)加快市場化轉(zhuǎn)型，開展資產(chǎn)盤活、城市運(yùn)營及民生服務(wù)等業(yè)務(wù)，同時(shí)可依托存量資產(chǎn)拓展融資渠道，更好地服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，城投企業(yè)土地整理業(yè)務(wù)需求下降，有助于減少外部融資、放緩城投企業(yè)加杠桿進(jìn)程；但傳統(tǒng)業(yè)務(wù)回款更加依賴區(qū)域內(nèi)存量土地資源盤活，回款效率或降低。

一、政策要點(diǎn)

2026年3月，自然資源部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好自然資源要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2026〕38號(hào)文）（以下簡稱“38號(hào)文”），核心條款涉及省級政府統(tǒng)籌新增建設(shè)用地指標(biāo)，建立健全新增建設(shè)用地與存量建設(shè)用地盤活掛鉤機(jī)制，新增建設(shè)用地優(yōu)先保障重大項(xiàng)目建設(shè)和民生事業(yè)發(fā)展、原則上不用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)等，旨在通過嚴(yán)格實(shí)施土地增存掛鉤、統(tǒng)籌管控新增建設(shè)用地、優(yōu)化要素審批與保障機(jī)制等，改變地方政府供地邏輯，提高土地資源配置效率。

土地是地方政府及城投企業(yè)的核心資源，長期以來為地方政府和城投企業(yè)的發(fā)展提供重要支撐。38號(hào)文“控增量、盤存量，增存掛鉤”的政策導(dǎo)向?qū)ν恋刎?cái)政、城市建設(shè)發(fā)展、城投企業(yè)以及房地產(chǎn)市場均產(chǎn)生重要影響，引發(fā)市場高度關(guān)注和廣泛討論，本文將重點(diǎn)剖析38號(hào)文對地方政府及城投企業(yè)未來發(fā)展可能產(chǎn)生的影響。

二、對地方政府影響分析

倒逼地方政府?dāng)[脫土地財(cái)政依賴，重塑地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展邏輯，推動(dòng)地方政府加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

分稅制改革后，地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配催生了土地財(cái)政；隨后住房制度改革及土地“招拍掛”制度的實(shí)施，極大程度上釋放土地價(jià)值，土地市場在較長一段時(shí)期內(nèi)迎來繁榮增長。在此背景下，土地出讓金成為地方財(cái)政收入的壓艙石，同時(shí)城投企業(yè)以地方政府注入的土地資產(chǎn)進(jìn)行抵押融資開展城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，土地資源為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供了重要財(cái)源。38號(hào)文嚴(yán)控新增建設(shè)用地，有效切斷地方政府的賣地路徑，將倒逼地方政府?dāng)[脫土地財(cái)政依賴，轉(zhuǎn)而尋求產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、存量資源盤活等長期可持續(xù)發(fā)展的資金來源，深耕實(shí)體經(jīng)濟(jì)培育長期可持續(xù)稅源，重塑地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展邏輯，形成“資源-產(chǎn)業(yè)-財(cái)政”的良性循環(huán)。

助力城市發(fā)展由規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升，更加注重提質(zhì)增效和精細(xì)化管控。

2025年中央城市工作會(huì)議及十五五規(guī)劃建議均指出，我國城鎮(zhèn)化從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展從“規(guī)模擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“質(zhì)量提升”，未來要轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念、發(fā)展方式、發(fā)展動(dòng)力和工作重心等，突出城市更新、老舊小區(qū)改造，堅(jiān)持城市內(nèi)涵式發(fā)展。38號(hào)文對土地資源進(jìn)行總量控制，地方政府通過新增建設(shè)用地對城市進(jìn)行無序外延式擴(kuò)張的模式難以持續(xù)；同時(shí)，38號(hào)文倡導(dǎo)優(yōu)化土地供給，新增建設(shè)用地向重大項(xiàng)目建設(shè)和民生事業(yè)傾斜，以此為契機(jī)，地方政府可盤活存量土地資產(chǎn)、合理利用新增建設(shè)用地指標(biāo)，將提升產(chǎn)業(yè)支撐能力和公共服務(wù)水平作為未來城市發(fā)展的重心，更加注重城市發(fā)展的提質(zhì)增效和精細(xì)化管控。

短期內(nèi)，或?qū)⒓哟蟮胤秸?cái)政收支矛盾加大，但土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債擴(kuò)容可一定程度上對沖政策負(fù)面影響。

隨著宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段、人口總量見頂、城鎮(zhèn)化進(jìn)程放緩及房地產(chǎn)市場的深度調(diào)整，近年來土地出讓金收入持續(xù)下滑，2025年地方政府土地出金讓收入相較2021年的高峰近乎腰斬；疊加積極財(cái)政政策下剛性支出的擴(kuò)張，地方財(cái)政收支缺口有所加大。38號(hào)文一方面收緊新增建設(shè)用地指標(biāo)來源，另一方面強(qiáng)化存量土地資源盤活利用，地方政府難以在短期內(nèi)將土地資源快速變現(xiàn)，短期內(nèi)或?qū)Φ胤截?cái)政收入產(chǎn)生一定負(fù)面影響，進(jìn)一步加大地方財(cái)政收支矛盾。

為保障地方經(jīng)濟(jì)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的順利過渡、不發(fā)生系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在一攬子化債政策框架下，2025年土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債發(fā)行工作重啟，募集資金可優(yōu)先用于收儲(chǔ)閑置土地，隨著土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債的擴(kuò)容，地方政府可加大存量土地資產(chǎn)收儲(chǔ)力度，一定程度上緩解地方化債壓力，對沖38號(hào)文對自身化債壓力較大區(qū)域的負(fù)面影響。

長期看，優(yōu)化供給邏輯下，區(qū)域發(fā)展的分化特征將持續(xù)顯現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地資產(chǎn)價(jià)格更趨穩(wěn)定，區(qū)域發(fā)展韌性更強(qiáng)；其他地區(qū)土地價(jià)格或?qū)⒊掷m(xù)承壓，區(qū)域發(fā)展或?qū)⑹艿揭欢ㄖ萍s。

在38號(hào)文優(yōu)化供地的邏輯下，土地供給總體收縮，長期將推動(dòng)土地市場和房地產(chǎn)市場供需關(guān)系改善。在人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)總量等支撐下，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)質(zhì)核心區(qū)域的土地稀缺屬性將得以加強(qiáng)，隨著存量住宅和建設(shè)用地的消化，房價(jià)及土地價(jià)格將進(jìn)一步趨穩(wěn)，有助于區(qū)域內(nèi)土地資產(chǎn)保值增值，同時(shí)存量土地資源盤活利用效率更高，“增存掛鉤”機(jī)制下也更容易獲取新增建設(shè)用地指標(biāo)，用于重大產(chǎn)業(yè)引進(jìn)和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，進(jìn)而形成良性循環(huán)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政發(fā)展韌性。對于其他缺少資源、人口和產(chǎn)業(yè)支撐的地區(qū)，存量土地的消化難度大、周期長、盤活利用效率偏低，土地資產(chǎn)價(jià)格或?qū)⒊袎荷踔撩媾R減值風(fēng)險(xiǎn)，存量無法有效盤活的情況下新增建設(shè)用地指標(biāo)獲取難度較大，進(jìn)而對區(qū)域發(fā)展形成一定制約。

三、對城投企業(yè)影響分析

政策驅(qū)動(dòng)城投企業(yè)加快市場化轉(zhuǎn)型，開展資產(chǎn)盤活、城市運(yùn)營及民生服務(wù)等業(yè)務(wù)，同時(shí)可依托存量資產(chǎn)拓展融資渠道，更好地服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

從發(fā)展角度來看，城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)及經(jīng)濟(jì)高速增長時(shí)期，城投企業(yè)作為城市投資建設(shè)主體，通過大量資本投入拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長。如今城投企業(yè)需適應(yīng)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段變化而完成自身角色轉(zhuǎn)變，擺脫傳統(tǒng)發(fā)展路徑，從城市投資建設(shè)主體向城市綜合運(yùn)營商、區(qū)域產(chǎn)業(yè)培育主體轉(zhuǎn)變，依托存量資產(chǎn)盤活利用，在城市運(yùn)營、產(chǎn)業(yè)升級、民生服務(wù)等方面發(fā)揮新作用，并可依托存量產(chǎn)業(yè)園、保障房等資產(chǎn)創(chuàng)新融資模式，拓展融資渠道。從化債角度來看，城投企業(yè)債務(wù)化解資金依賴土地出讓金返還及再融資，土地供給收縮、土地出讓金下滑，將倒逼傳統(tǒng)城投企業(yè)尋求其他償債資金來源，加快推進(jìn)實(shí)質(zhì)性的市場化轉(zhuǎn)型，打造自身核心競爭力，提升造血能力，構(gòu)建持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流，從而實(shí)現(xiàn)在發(fā)展中化解債務(wù)。總體上，38號(hào)文的實(shí)施，將驅(qū)動(dòng)城投企業(yè)加快轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)助力地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，更好地服務(wù)區(qū)域發(fā)展。

受政策影響城投企業(yè)土地整理業(yè)務(wù)需求下降，有助于放緩城投企業(yè)加杠桿進(jìn)程；但傳統(tǒng)業(yè)務(wù)回款更加依賴區(qū)域內(nèi)存量土地資源盤活，回款效率或降低。

傳統(tǒng)模式下，城投企業(yè)的發(fā)展高度依賴土地資源，地方政府向城投企業(yè)注入大量土地使用權(quán)，城投企業(yè)通過抵押土地使用權(quán)獲取授信和融資，圍繞土地資源開展土地整理及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等業(yè)務(wù)，并依賴土地出讓金返還償還債務(wù)。土地資源是地方政府為城投企業(yè)提供信用背書的重要載體。“增存掛鉤”的剛性約束導(dǎo)致土地供給收縮，城投企業(yè)業(yè)務(wù)需求下降，傳統(tǒng)土地整理業(yè)務(wù)規(guī)模或?qū)⑽s，城投企業(yè)依托土地展業(yè)的固有邏輯將被打破。一方面，城投企業(yè)將相應(yīng)減少原有業(yè)務(wù)帶來的融資需求，有利于降低債務(wù)增速。另一方面，土地整理業(yè)務(wù)萎縮后，城投企業(yè)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)回款更加依賴存量土地資源的盤活利用，無形中拉長回款周期，降低城投企業(yè)資金回款效率。同時(shí)，城投企業(yè)歷史上通過無償劃撥獲取的“已批未用”土地資產(chǎn)存在被撤回的可能性，屆時(shí)或?qū)Τ峭镀髽I(yè)資本實(shí)力和杠桿水平形成擾動(dòng)。

[1]截至目前，我國31個(gè)省份（港澳臺(tái)除外）均已接入國家平臺(tái)“一張圖”網(wǎng)絡(luò)。

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原標(biāo)題： 【政策解讀】控增量、盤存量，重塑發(fā)展邏輯——38號(hào)文對地方政府及城投企業(yè)影響探析