近日，財政部公開了《關(guān)于2021年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2022年中央和地方預(yù)算草案的報告》（以下簡稱《報告》），對2021年的財政工作進行了總結(jié)，也奠定了2022年財政政策的主基調(diào)。

在《報告》中，仍然要求2022年持續(xù)防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，堅決遏制新增地方政府隱性債務(wù)，加強部門信息共享和協(xié)同監(jiān)管，強化預(yù)算約束和政府投資項目管理，始終保持監(jiān)管高壓態(tài)勢，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起。但與之前不同的是，在繼續(xù)支持地方有序化解存量隱性債務(wù)的同時，還要求防范“處置風(fēng)險的風(fēng)險”。

這意味著當(dāng)前監(jiān)管對于債務(wù)化解的態(tài)度出現(xiàn)了新的變化，也警示著當(dāng)前地方債務(wù)風(fēng)險是復(fù)雜的、壓力持續(xù)存在的；在經(jīng)濟增長的壓力之下，潛在的債務(wù)風(fēng)險事件并不遙遠(yuǎn)，值得持續(xù)高度警惕：

考慮承受能力，穩(wěn)妥推進無隱債試點

在當(dāng)前的地方債務(wù)風(fēng)險中，以地方債券形式存在的政府債務(wù)是低風(fēng)險、相對可控的；一直以來處置風(fēng)險的焦點都集中在隱性債務(wù)領(lǐng)域，過去兩年的主要工作也在于推進隱性債務(wù)的化解。

在化解隱性債務(wù)的過程中，部分地區(qū)開始試點通過地方債券中的“再融資債券”對存量隱性債務(wù)進行置換，以及通過市場化置換的方式將隱性政府債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)債務(wù)。這使得存量隱性債務(wù)的規(guī)模有比較明顯的下降，但在化解的過程中仍然可能出現(xiàn)新的風(fēng)險，值得進一步關(guān)注。

一方面是將隱性債務(wù)置換為地方債券將會推高地區(qū)債務(wù)率。財政部選擇上海、廣東作為“全域無隱性債務(wù)”就是考慮到這兩個地區(qū)的當(dāng)前債務(wù)率處于較低水平，而部分已經(jīng)處于較高債務(wù)率水平的地區(qū)則不宜大規(guī)模直接進行置換，以防范隱性債務(wù)風(fēng)險轉(zhuǎn)化為地方債務(wù)風(fēng)險?？紤]到近期財政深化預(yù)算改革與房地產(chǎn)市場改革帶來的地方可用財力變化比較顯著，無隱性債務(wù)試點所能涵蓋的區(qū)域也會相對謹(jǐn)慎、比較有限。

另一方面是對隱性債務(wù)化解的進度不再追求速度，而是追求質(zhì)量。在之前財政部與銀保監(jiān)會的文件中，已經(jīng)重申了對隱性債務(wù)化解與置換的要求，不得違規(guī)化債、虛假化債，避免因化債進度要求使得債務(wù)再次“隱性化”，避免新的債務(wù)風(fēng)險。

由此可見，未來的財政管理與債務(wù)化解工作，將更貼近地方現(xiàn)狀與實際需求，不再將化債進度作為工作目標(biāo)；在穩(wěn)增長與風(fēng)險壓力均處于高位的2022年，需要更加穩(wěn)健的工作與更為謹(jǐn)慎的處理態(tài)度。

完善長效機制，持續(xù)推動財事權(quán)匹配

從近期披露的政策來看，2022年不僅將強調(diào)積極財政、保持適當(dāng)支出強度，也強調(diào)預(yù)留政策空間與力度，可以說政府支出增長的空間是比較大的。而地方政府作為政府支出的關(guān)鍵部門，進一步優(yōu)化財力分配、將更多的財力向基層傾斜，也同樣是解決隱性債務(wù)的根本原因、基層財政的財權(quán)事權(quán)不匹配問題的關(guān)鍵。

因此，《報告》中提出，持續(xù)加大轉(zhuǎn)移支付力度、完善財政資金直達機制，以及完善地方專項債券的相關(guān)政策，為地方政府在不新增隱性債務(wù)的情況下預(yù)留了足夠的支出與政策空間。在這些長效機制的完善下，持續(xù)管住隱性債務(wù)的增加仍將是不變的主基調(diào)；通過管住債務(wù)增長、合理安排債務(wù)規(guī)模的方式，推動赤字率的適當(dāng)降低，有效防范化解風(fēng)險。

這也意味著，在一系列紅線的要求與關(guān)注風(fēng)險的主基調(diào)下，地方財政仍將持續(xù)處于“財政緊平衡”狀態(tài)，并不因支出規(guī)模的增長而出現(xiàn)“寬松”；在化解當(dāng)前風(fēng)險與壓力的同時，也需關(guān)注地方財政的可持續(xù)性與長期平衡發(fā)展。

關(guān)注市場預(yù)期，有序調(diào)節(jié)存量城投債

實際上，化解隱性債務(wù)的工作與地方融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型是一體兩面，在政府隱性債務(wù)得到妥善處置的同時，地方城投債務(wù)中隱含的政府信用也在逐漸降低。并且，隨著深化預(yù)算改革與宏觀去杠桿的推進，地方城投的債務(wù)風(fēng)險也日漸高發(fā)，引起了市場的廣泛關(guān)注。

由于當(dāng)前許多城投仍然屬于隱性債務(wù)主體，且與地方財政存在高度的交叉關(guān)系，這就使得當(dāng)前的地方債務(wù)管理工作需要高度關(guān)注城投債務(wù)，既是防范引起關(guān)聯(lián)的債務(wù)風(fēng)險，也是避免引發(fā)地方金融風(fēng)險。

因此，當(dāng)前提出防范“處置風(fēng)險的風(fēng)險”，也是關(guān)注到當(dāng)前城投債的市場波動較大，潛在的風(fēng)險因素高發(fā)，需要地方政府早重視、早處理；在處理好化解債務(wù)工作的同時，也需要關(guān)注市場預(yù)期，有序調(diào)節(jié)地方城投債務(wù)，盡到應(yīng)有的股東責(zé)任與債務(wù)責(zé)任。

這意味著未來地方政府將在穩(wěn)定城投債務(wù)市場與預(yù)期上進行更多的工作，同時也須在處理政府債務(wù)風(fēng)險的同時，避免引發(fā)市場風(fēng)險；在地方債務(wù)與城投債務(wù)仍然密不可分的情況下，兩項風(fēng)險需要共同處理、共同關(guān)注。

落實人大監(jiān)督，將風(fēng)險應(yīng)急機制前移

在《報告》中還提到：“認(rèn)真落實《關(guān)于加強地方人大對政府債務(wù)審查監(jiān)督的意見》，自覺接受人大全口徑審查和全過程監(jiān)管”。而在這份《意見》中，不僅提到要加強對違法違規(guī)建設(shè)項目和使用債務(wù)資金的監(jiān)督，加強對政府通過地方國有企業(yè)變相融資行為的監(jiān)督；還要求重點監(jiān)督政府是否定期分析評估債務(wù)風(fēng)險并進行警示、舉借債務(wù)是否考慮未來償債壓力、是否按規(guī)定對出現(xiàn)的風(fēng)險及時啟動應(yīng)急處置措施等。

這意味，在重點關(guān)注風(fēng)險、以及處置風(fēng)險的風(fēng)險時，地方政府需要進一步完善風(fēng)險監(jiān)督、風(fēng)險管理以及應(yīng)急預(yù)案機制；充分調(diào)動監(jiān)督機制，堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性區(qū)域性風(fēng)險的底線。

尤其是在深化預(yù)算改革、土地市場預(yù)期轉(zhuǎn)變、城投融資預(yù)期變化的共同作用下，地方政府需要更加積極的面對問題、盡早關(guān)注風(fēng)險、盡早解決問題；從關(guān)注具體的風(fēng)險，延伸到處置、配套動作帶來的影響與連鎖反應(yīng)，始終把防范風(fēng)險作為今年最重要的工作目標(biāo)。