作者：吳志武

來源：中證鵬元評級

主要內容

1、拖欠企業賬款是一個國際性的經濟問題，許多國家通過多種途徑來解決企業間特別是針對中小企業的付款行為。比如，歐盟《打擊商業交易中延遲支付的指令》、英國《延遲支付商業債務（利息）法案》、美國《及時付款法》等都是針對拖欠企業賬款行為而出臺的專門法律。我國政府對此問題也十分重視，并從政策層面和法律層面均有針對性的舉措。比如，2018年國務院減輕企業負擔部際聯席會議研究制定了《清理拖欠民營企業中小企業賬款工作方案》；2024年10月，中辦、國辦聯合發布了《關于解決拖欠企業賬款問題的意見》；2025年3月，國務院常務會議審議通過《加快加力清理拖欠企業賬款行動方案》；2025年6月起，修訂版《保障中小企業款項支付條例》正式執行等。

2、據測算，2024年末地方政府需清欠的拖欠企業工程賬款應當不低于2.8萬億元，但實際通過地方債置換的政府拖欠款預計規模將會遠少于此數。目前，解決企業拖欠款的地方政府置換債券主要包括特殊再融資債券和特殊新增專項債。由于各省結存限額有限，且在地區之間分布不均衡，這使得通過特殊再融資債券置換政府拖欠款受到限制。置換債解決政府拖欠款是有成本的，這個成本便是由無息負債變成有息債務過程中多支付的利息支出。

3、從未來發展來看，置換債清欠政府拖欠款，預計將會出現如下特點：一是，置換專項債的規模預計可能不會超過新增債券的10%。二是，隨著化解政府拖欠款政策的推進，預計這類置換債明年發行將比今年多。三是，財政壓力較大、清欠規模較大的地區對置換債的需求會更大，這些地區置換債發行規模也將會較大。四是，置換債的期限或將拉長。

一、解決企業拖欠款相關政策和法律

1、解決企業拖欠款的國際經驗

拖欠企業賬款是一個國際性的經濟問題，由于部分大企業和政府部門拖欠企業賬款，尤其是拖欠中小企業賬款，不僅影響到這部分企業資金的回籠，甚至威脅到這部分企業的生存，影響到整個經濟的發展活力。對此，許多國家通過多種途徑來解決企業間特別是針對中小企業的付款行為，其中立法是最重要的舉措。以發達經濟體為例，歐盟《打擊商業交易中延遲支付的指令》、英國《延遲支付商業債務（利息）法案》、美國《及時付款法》等都是針對拖欠企業賬款行為而出臺的專門法律。其中，歐盟《打擊商業交易中延遲支付的指令》強制規定，公共部門必須在收到發票后30天內付款，企業間交易付款期限原則上不超過60天，并對逾期付款強制要求支付高額利息（通常為基準利率加至少8個百分點）以及最低40歐元的追償費。英國《延遲支付商業債務（利息）法案》規定，若企業間交易未明確付款期限，法定付款期限為30天，逾期付款需按英格蘭銀行基準利率加8%支付利息。此外，債權人還可根據欠款金額，就每張發票額外主張40至100英鎊不等的債務追討成本補償。美國《及時付款法》主要約束政府機構付款行為，要求其在收到發票后30天內支付承包商款項，逾期需支付利息。

2、我國解決企業拖欠款相關政策和法律

政策層面，2018年國務院減輕企業負擔部際聯席會議研究制定了《清理拖欠民營企業中小企業賬款工作方案》，并組織實施專項行動；2023年9月，國務院常務會議審議通過《清理拖欠企業賬款專項行動方案》，明確了清欠目標、任務、措施和責任分工，規定了清欠時間表、支付信息披露制度、投訴處理機制、失信懲戒機制等具體細則；2024年10月，中辦、國辦聯合發布了《關于解決拖欠企業賬款問題的意見》，對推進解決拖欠企業賬款問題進行了全面部署；2025年3月，國務院常務會議審議通過《加快加力清理拖欠企業賬款行動方案》，提出要在已有工作基礎上再接再厲，落實責任，完善制度，完善相關法律法規，強化從源頭治理和懲戒失信行為，確保清欠工作取得實質性效果，堅決防止新增拖欠問題。

法律層面，《公司法》明確“公司股東濫用公司法人獨立地位和股東有限責任，逃避債務，嚴重損害公司債權人利益的，應當對公司債務承擔連帶責任”，從而對債權人的權利作了重要的法律保障。而2025年6月1日起正式執行的修訂版《保障中小企業款項支付條例》，更是明確了機關、事業單位和大型企業對中小企業款項的支付要求，規定機關、事業單位從中小企業采購貨物、工程、服務，應當自貨物、工程、服務交付之日起30日內支付款項；合同另有約定的，從其約定，但付款期限最長不得超過60日。大型企業應當在貨物、工程、服務交付之日起60天內完成支付。對于非現金支付方式，明確規定不得強制中小企業接受商業匯票、應收賬款電子憑證等非現金支付方式，不得利用商業匯票、應收賬款電子憑證等非現金支付方式變相延長付款期限。《條例》還明確建立國家統一的拖欠中小企業款項投訴平臺，受理投訴部門應當自正式受理之日起10個工作日內，按程序將投訴轉交處理投訴部門；處理投訴部門應當在30日內將處理結果書面反饋投訴人，情況復雜或者有其他特殊原因的，處理期限最長不得超過90日。

隨著相關政策和法律的出臺，我國逐漸建立起了解決企業拖欠款的制度框架，對化解當前國內突出的“三角債”、“連還債”等問題發揮了重要的作用。

二、本輪解決政府拖欠款概況

近年來，由于國內經濟增長放緩，實體經濟面臨較大的困難，而地方政府過去因基建規模的不斷擴張，且受限于財力，拖欠了企業較多的賬款，有些賬款甚至常年拖欠，不僅嚴重損害到了地方政府和國有企業單位的信譽，而且不利于企業資金回籠，緩解實體經濟流動性壓力，實現國內經濟大循環。因而，解決拖欠企業款問題首先需要從地方政府和國有企事業單位的拖欠企業款著手。

據透露，本輪清欠中，中央文件將政府機關、事業單位（全額撥款、差額撥款、自收自支）、地方國有企業、地方政府融資平臺公司明確納入六類重點清欠主體范圍，并據此形成了“630”拖欠賬款主體清單。從清欠企業賬款的解決方案來看，對于差額撥款事業單位、自收自支事業單位、地方國企以及融資平臺公司這四種自負盈虧單位的欠款將通過國有大行、股份制行提供專項貸款解決，對于地方政府和全額撥款事業單位欠款則通過地方政府債券解決。據透露，通過專項貸款解決差額撥款事業單位、自收自支事業單位、地方國企以及融資平臺公司這些單位的欠款總規模大概在1.8萬億元左右。

至于政府部門和全額拔款事業單位需清欠的企業賬款，則并未具體透露。考慮地方政府拖欠企業賬款形成主要是由于基礎設施項目建設形成的拖欠工程款，我們可以以建筑業土木工程應收賬款規模進行大致測算。據統計局數據顯示，2022年末建筑業應收工程款為6.97萬億元[1]，由于沒有各子行業的具體數據，我們以建筑行業合同金額進行測算，2022年末包括土木工程、房屋建筑、建筑安裝和建筑裝飾及其他建筑業在內四類建筑子行業的合同金額共計為71.27萬億元，其中土木工程占比36%，據此測算土木工程應收工程款大約為2.5萬億元。而2018年到2022年建筑業應收賬款年均復合增速為5.2%，以此增速測算到2024年末土木工程應收工程款大約為2.8萬億元。雖然地方政府拖欠企業工程賬款以土木工程為主，且土木工程實施主體是政府部門，但實際通過地方債置換的政府拖欠款規模將會遠少于此數。一方面，土木工程建設單位包括城投公司在內的地方國企，另一方面，如果實施這么大規模地方債置換不僅會明顯增加地方政府的財政壓力，還會導致對新增專項債額度的擠占，不利于地方穩定經濟增長。

三、置換債解決政府拖欠款探析

2023年9月，內蒙古發行663.2億元再融資一般債券（九期至十一期），其信息披露募集資金擬全部用于償還拖欠企業賬款，這開啟了通過地方政府債券解決對企業拖欠款的嘗試。

1、清欠拖欠款置換債工具選擇和對比

目前，解決企業拖欠款的地方政府置換債券主要包括特殊再融資債券和特殊新增專項債。2023年內蒙古通過發行特殊再融資債券，首開了用地方政府債券解決政府拖欠款的嘗試。到2024年有多數省份出現發行，其依據是這一時期的特殊再融資債券，在信息披露上表述為償還存量政府債務，與償還隱性債務的特殊再融資債券表述明顯不同，考慮到當時置換債的政策重點是隱性債務和政府拖欠款，這類特殊再融資債券應當以償還政府負有償還責任的應付賬款為主。到2025年，《政府工作報告》強調新增專項債務限額“重點用于投資建設、土地收儲和收購存量商品房、消化地方政府拖欠企業賬款等”，這直接為新增專項債用于解決政府拖欠企業賬款提供了政策依據。今年以來特殊再融資債券主要用于置換隱性債務，對政府拖欠款進行置換的功能由特殊新增專項債替代，這類特殊新增專項債在信息披露上一般不公布一案兩書，且用途表述為用于存量政府投資項目或政府投資項目。

從這兩種置換債的發行規模來看，2023年只有內蒙古9月發行的再融資債券明確表示了用于償還政府拖欠企業款，其他省份發行的特殊再融資債券則沒有明確表述，從而無法分辨具體規模。2024年，信息披露上表述為償還存量政府債務的特殊再融資債券共計發行了4947.11億元，其中再融資一般債券規模為2637.92億元，再融資專項債券規模為2309.19億元。2025年1-9月份，特殊新增專項債共發行11629.16億元，超過8000億元置換隱債額度近3700億元，大幅超出預期，超出部分應當主要用于置換地方對企業的拖欠賬款。

從這兩種置換債的額度來源來看，2024年通過特殊再融資債券置換政府拖欠企業賬款，其額度主要來自于各省結存限額，這與通過再融資債券置換隱債存在區別，因為再融資債券置換隱債可以新增地方債限額，比如去年全國人大批準了6萬億元新增隱債置換額度，這個置換工具主要為再融資債券。由于各省結存限額有限，且在地區之間分布不均衡，這使得通過特殊再融資債券置換政府拖欠款受到限制。但新增專項債不同，新增專項債限額近年來不斷出現增長，且由于經濟放緩、房地產市場低迷，優質項目出現減少，而去年專項債投向領域負面清單制的出臺，更是拓寬了新增專項債的投向范圍。因而，將新增專項債用于償還企業拖欠款也順應了專項債發展的新趨勢。

2、清欠企業賬款置換債置換范圍及償還

通過地方債解決企業拖欠款的過程，是一個由模糊變得清晰的過程。比如，內蒙古2023年發行的特殊再融資債券，其主要是“將募集資金全部用于償還2018年之前認定的政府負有償還責任的拖欠企業賬款”，這便存在較多的模糊之處。但特殊新增專項債用于解決政府拖欠款，據透露，“只有納入前期摸排形成的‘拖欠合同清單’內的企業，才能獲得資金支持”，且資金劃撥遵循“財政部→省級財政廳→地方財政局→符合條件的企業”的路徑。因而，由于置換范圍和程序更為明確，這將有利于地方政府將地方債用于開展置換。

從債券償還來看，企業拖欠款由無息負債變成了有息債務，地方政府償債主體雖未發生變化，但償債方式由安排財政資金償還，增加了可通過發行再融資債券接續的方式，一定程度上可以緩解地方短期償債壓力。但由于拖欠賬款并不產生項目收益，也明顯增加了專項債償債風險，尤其是近年來政府性基金收入大幅下降，專項債償債壓力日益上升的背景下。

3、清欠拖欠款置換債期限結構及區域分布

2024年，清繳政府對企業拖欠款的工具主要為特殊再融資債券，其規模不到5000億元，債券期限分布于3年期、5年期、7年期、10年期、15年期、20年期和30年期，平均期限為12年，以10年期發行最多。區域分布上，除廣西未發行外，有35個發行人發行了此類債券，貴州、江蘇、天津等債務風險突出的地方發行較多，這三省發行規模均超過了500億元，其他發行人均在500億元之下，青海、西藏、大連發行規模較小，均不足10億元。

2025年1-9月份，用于置換的特殊新增專項債共計發行11629.16億元，超過8000億元隱債化解額度將近3700億元，這超過部分應當主要是清繳拖欠款的特殊新增專項債。而據近期各省預算調整信息中透露，多數省份已發行了此類債券。比如湖南省2025年省級預算調整方案，根據此次方案，財政部分兩批下達湖南省新增債務限額1823億元，其中專項債務1465億元，其中用于解決拖欠企業賬款200億元。再比如云南，今年該省收到財政部下達的全年新增專項債務額度為955億元，其中用于項目建設的新增專項債額度從年初500億元壓減至230億元；新增了一項用于解決政府拖欠企業賬款支出方向，金額為356億元；將年初用于補充政府性基金財力的200億元增至369億元。

4、置換債解決拖欠款成本有多大？

置換債解決政府拖欠款的成本便是由無息負債變成有息債務過程中多支付的利息支出。具體來看：

2024年再融資債券置換方面，置換債發行利率在1.31%到2.79%之間，最低期限為3年，最高期限為30年，如果規模近5000億元的置換債均為置換拖欠款，則2025年到2027年每年增加的利息成本為110.42億元，隨后則有所減少。

新增專項債方面，以截至2025年9月底的特殊新增專項債為計算依據，則置換債發行利率在1.45%到2.54%之間，加權平均利率為2.05%，最低期限為3年，最高期限為30年，如果截至2025年9月底超過8000億元額度的特殊再融資債券規模3629.16億元均為置換拖欠款，則未來一年將會增加近74億元的付息支出。再以青海省為例，2025年青海省政府專項債券（四期）募資用途主要是償還政府拖欠企業賬款，發行規模為14.2億元，期限為10年，利率為1.74%，未來10年將支付2.47億元利息支出。

四、總結和展望

置換債解決政府拖欠款，對促進中小企業發展，維護國內金融穩定，推動經濟實現良性循環，均具有重要的意義，但也帶來了一定的成本支出問題，增加了財政負擔，增加了專項債償債風險。展望未來置換債清欠政府拖欠款，預計將會出現如下特點：

一是，雖然在化解企業拖欠款的政策大環境下，有預測置換債償還拖欠款將會占到新增專項債的10%以上，預計規模未必會有這么大。一方面，受置換成本的影響，在財政資金允許的情況下，地方政府一般會優先安排財政資金償還，防止未來的利息支出負擔；另一方面，過多占用新增專項債額度，對地方經濟發展不利，一般情況下地方政府仍會將經濟發展置于優先地位。

二是，隨著化解政府拖欠款政策的推進，預計這類置換債明年發行將比今年多。據透露，清欠工作的總體時限設定為三年，計劃于2027年6月30日前全面完成，要求單筆金額在50萬元以下的欠款盡量于2025年9月底前清零。因而，今年地方化債壓力不小，但明年才是清欠的關鍵之年，預計清欠類置換債發行規模將會比今年要多。

三是，財政壓力較大、清欠規模較大的地區對置換債的需求會更大，這些地區置換債發行規模也將會較大。從去年再融資債券清欠情況來看，貴州、天津、江蘇等地發行規模較大，預計未來這些地方置換債發行規模仍將會較大。

四是，清欠類置換債的期限或將拉長。考慮到當前經濟放緩的態勢仍未改善，房地產市場仍處于低谷，地方財政支出壓力仍將逐年上升，財政收支矛盾未來會更為突出，地方政府為了化解財政支出壓力，通過拉長地方債期限的動機便較為強烈。事實上，近年來地方債平均發行期限不斷拉長，2022年-2025年上半年分別為13.07年、13.12年、13.59年和14.69年，因而，預計清欠類置換債期限也將出現拉長趨勢，并顯著增加地方政府未來支出的成本。

[1]統計局公布的建筑業應收賬款數據最后為2022年末

作者|吳志武

部門|中證鵬元 研究發展部

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原標題： 置換債清欠地方政府拖欠款研究